有弹性的2018年积极财政

2018年03月29日 09:06
作者:鲁政委
来源: 微信公众号鲁政委世界观
编辑:东方财富网

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  本文从预算赤字率、广义赤字率和扩张性支出增速三个维度分析2018年的财政扩张力度。

  从预算赤字率来看,2018年预算赤字率下调,但预算赤字率指标存在无法刻画政府性基金支出力度、受结转结余资金影响等缺陷。

  从广义赤字率看,在2018年名义GDP增速未超预期的情况下,2018年广义赤字率高于2017年。

  从扩张性支出增速来看,预算显示的2018年支出增速低于2017年,但如果将2017年政府性基金结余全部调入,2018年支出增速恰好与2017年持平。

  财政政策

  2018年政府工作报告指出:“今年赤字率拟按2.6%安排,比去年预算低0.4个百分点;财政赤字2.38万亿元……。”赤字率的显著调低引发了市场关注。然而,政府工作报告同时指出:“积极的财政政策取向不变……。”

  为何在预算赤字率下降的情况下,积极的财政政策取向并未发生改变?事实上,预算赤字率并非度量财政政策取向的唯一指标。本文将从预算赤字率、广义赤字率、财政扩张性支出的增速三个维度来分析2018年财政扩张的力度。

  维度之一:预算赤字率

  我国财政预算分为一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算“四本帐”。政府工作报告中所指的财政赤字,实际上只是全国一般公共预算赤字。从《关于2017年中央和地方预算执行情况与2018年中央和地方预算草案的报告》来看:

  全国一般公共预算赤字=(全国一般公共预算支出[1]+补充中央预算稳定调节基金)-(全国一般公共预算收入+使用结转结余及调入资金)

  而预算赤字率是预算赤字与名义GDP的比值。2018年预算赤字率仅为2.6%,低于2016年和2017年的3.0%。然而,使用预算赤字率衡量财政扩张力度将面临以下三个问题。

  第一,结转结余及调入资金对财政实际支出力度的影响。从支出角度看,上述赤字中考虑的支出既包括一般公共预算支出,又包括补充中央预算稳定调节基金。而只有一般公共预算支出能够发挥财政扩张作用,补充中央预算稳定调节基金的支出其实是留存到下期使用的资金、在当期并没有刺激经济的作用。从收入角度看,如果实际使用的结转结余及调入资金规模较大,上述赤字可能低估当期财政实际支出力度。

  第二,名义GDP增速对赤字率的影响。当名义GDP增长较快时,即使赤字规模保持不变,赤字率也可能显著下降。实际上,2018年政府工作报告中安排的财政赤字规模与2017年一致,都是2.38万亿,但2017年政府工作报告中提出的赤字率是3%,较2018年高出0.4个百分点,这是由于在分子不变的情况下,2018年的分母即名义GDP规模更大从而压低了赤字率。

  第三,政府性基金支出的影响。2013年以来政府性基金支出增长较快。到2017年,全国政府性基金支出6.07万亿,与一般预算支出的比值约29.9%。因此,政府性基金支出已经成为衡量财力时不可忽视的变量。

  维度之二:广义赤字率

  根据2016年11月财政部发布的《地方政府专项债务预算管理办法》,专项债务收入、安排的支出、还本付息、发行费用纳入政府性基金预算管理。因此,为了减轻预算赤字率无法反映政府性基金扩张力度的问题,我们可以在预算赤字的基础上加入地方专项债,计算政府部门的广义赤字水平。

  这里定义广义赤字率为广义赤字与名义GDP的比值。数据显示,2018年预算显示的广义赤字率约4.1%,高于2017年预算显示的广义赤字率4.0%。如果我们以2017年最终的名义GDP来匡算2017年的广义赤字率的话,会发现2017年广义赤字率仅为3.8%。因此,无论与哪一个口径的2017年广义赤字率相比,2018年广义赤字率都是有所提高的,除非最终2018年的名义经济增速超预期。

  维度之三:财政扩张性支出增速

  上文中我们指出,财政支出中既包括对当期经济具有刺激作用的扩张性支出,例如一般预算财政支出、政府性基金支出等,也包括对当期经济不具有刺激作用的储蓄性支出,例如结转结余支出。而决定财政扩张力度的是扩张性支出的增速。由于国有资本经营预算和社会保险基金预算的规模相对较小,这里主要关注一般公共预算和政府性基金预算。

  按照2018年预算数计算,2018年一般公共预算与政府性基金支出约28.8万亿,同比增长9.0%,较2017年的12.5%有所回落,但仍然高于2014年至2016年间的水平。其中,2018年一般公共预算支出的同比增速从2017年的8.3%下降至3.2%,回落幅度较大;而政府性基金预算支出同比从2017年的29.6%小幅回落至28.6%,增速仍然较高。可见政府性基金支出将是2018年财政扩张的主力。

  进一步地,财政支出增速是否有突破预算数的可能性呢?或许是可能的。一方面,如果2018年实际财政收入增长超预期,那么,即使实际财政支出增速超过预算水平也能够使赤字规模与预算赤字相当。另一方面,财政支出的实际增速还取决于净结转结余及调入资金的使用情况。

  结转结余及调入资金主要来自于中央与地方预算稳定调节基金、政府性基金预算调入资金、国有资本经营预算调入资金和地方财政使用结转结余资金。2017年财政从中央预算稳定调节基金调入1350亿,从中央政府性基金预算和中央国有资本经营预算调入接近283.4亿,从地方结转结余和调入资金(包括地方财政使用结转结余及从地方预算稳定调节基金、地方政府性基金预算、地方国有资本经营预算调入资金)8505.5亿,总共相当于2017年一般公共预算收入的接近5.9%,相当于当年名义GDP的1.0%。其中,中央预算稳定调节基金、地方结转结余和调入资金是全国结转结余调入资金的主要来源。

  那么,对于2018年,结转结余及调入资金的空间如何?从中央预算稳定调节基金看,2017年末中央预算稳定调节基金余额接近4666.1亿,高于2016年的约2678.1亿。

  从地方财政结转结余及调入资金来看,由于2015年后地方财政结转结余当年不列预算支出,在以后年度实际使用时再列预算支出[2],2015年的地方一般公共预算支出决算表中不再列出地方财政补充预算稳定调节基金及结转下年的支出。如果直接根据财政决算数据计算,可能会得到财政结余越来越少的结论,但事实上2015年以来地方财政结余很可能仍然得到了有力的补充。

  例如, 2014年底地方财政除国库集中支付结余外的结转结余资金为12677亿元,2015年使用约7236亿元[3],二者差额为5441亿。但2015年地方财政除国库集中支付结余外结转结余资金为9391亿元[4],这意味着2015年地方财政结余资金补充规模可能在3950亿左右。2016年地方使用结转结余及调入资金5911亿元主要来源于以前年度结转结余资金。如果2016年地方结余资金没有得到补充,那么2016年底地方结余仅剩3480亿。然而2017年地方财政使用结转结余及调入资金总额为8505亿,远超过3480亿。因此,2016年地方结余资金可能仍然得到了补充。

  尽管我们难以准确地计算出地方结转结余及调入资金的规模,但我们可以从影响地方结转结余及调入资金的因素出发进行判断。

  从地方一般公共预算的角度看,2017年地方本级财政收入同比增速从2016年的4.2%提高到7.7%,而支出增速从2016年的10.9%下降至7.7%。与2016年相比,地方一般公共预算收入增速提高但支出增速放缓,因此,如果2016年地方结余资金有所补充,那么2017年地方结余资金有所补充的可能性较高。

  从地方政府性基金来看,根据财政部2015年发布的《关于推进地方盘活财政存量资金有关事项的通知》,政府性基金预算结转资金规模较大的,应调入一般公共预算统筹使用,调入的基金应补充预算稳定调节基金。因此,政府性基金预算盈余也是一般预算资金的重要补充。

  2017年中央政府性基金收入与地方政府性基金本级收入之和约61462.5亿。如果地方政府专项债务收入与上年结转收入与预算数一致,那么2017年政府性基金相关收入可能约69761.0亿,而2017年全国政府性基金相关支出仅为60700.2亿。这意味着2017年政府性基金带来的结余可能在9060.8亿左右,大约相当于当年名义GDP的 1.1%。而这部分结余资金可以调入一般公共预算资金或结转下年支出。如果全部调入,则2018年政府一般公共预算与政府性基金预算的同比增速最高可达12.5%,与2017年的支出增速竟然恰好持平。可见,2017年政府性基金结余为2018年财政支出建立了充足的弹药库。

  为何2017年政府性基金会出现如此大规模的结余呢?图表6中展示了2017年政府性基金部分项目的收支情况。数据显示,中央政府性基金的收入与支出的差距不大,收入高出支出大约155.6亿。地方政府性基金本级收支主要受国有土地使用权出让收支和地方政府专项债收支的影响,而国有土地使用权收支差异也较小,因此,2017年政府性基金结余可能主要来自于地方专项债。而这部分结余能够在2018年发挥多大的作用很大程度上取决于对地方专项债募集资金的使用情况。

  总体上看,尽管2018年预算赤字率有所下调,但广义赤字率有所提高,财政扩张性支出的增速也较高。加上2017年中央预算稳定调节基金余额高于2016年,且2017年地方政府性基金结余规模较大,财政扩张的潜在空间较大。因此,2018年积极的财政政策取向并未发生改变。

(责任编辑:DF064)

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