地方债中央不兜底关键在落实

2016年12月05日 08:49
作者:余丰慧
来源: 凤凰网
编辑:东方财富网

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  11月14日,又一关于地方债的重磅文件出台。国务院办公厅当日对外公布《地方政府性债务风险应急处置预案》(以下简称《预案》),明确我国将把地方政府性债务风险事件划分为四个等级,实行分级响应和应急处置,必要时依法实施地方政府财政重整计划。

  一句“必要时依法实施地方政府财政重整计划”引起媒体广泛关注。中国的地方债务一度成为全球关注的话题。主要原因是地方债务风险凸显,已经成为中国爆发金融风险的引爆点。这就是这次下发《预案》后,引起舆论对地方债务是否恶化担忧的原因之一。

  自从2010年国家审计署对全国地方债务全面审计后,从2013年开始对地方债务采取了所谓的堵后门开前门的政策。不过,笔者给其评价是,后门没有堵住,前门放任自流。从2010年后地方债务较大幅度增长就可以略见一斑。财政部数据显示,截至2015年末,中国地方政府债务16万亿元,如果以债务率(债务余额/综合财力)衡量地方政府债务水平,2015年地方政府债务率为89.2%,虽然低于国际通行的警戒标准,但必须清醒的是,这只是直接债务,加上或有债务以及隐性债务,远远大于这个水平。特别是不在官方统计范围内的或有债务与隐性债务虽然底数不清,但是风险很大,数额或不会小于直接债务。比如违规融资担保承诺:浙江、山东和河南等4个省违规担保举债余额为153.5亿元。对此,必须引起高度重视。

  另一个政策是地方债务置换,即地方通过发行债券把银行贷款债务置换出来。以笔者看,这一举措是延缓债务风险的做法。掩盖了中国地方政府债务风险的程度。其实风险根本没有任何改变,是一个皆大欢喜之举措,唯一效果是将风险拖延下去。

  总体上看,这些措施不是治本之策。这次下发的《预案》明确,对于实施财政重整计划的地区,除必要民生以及政府运转支出外,视债务风险等级,其他支出应保持“零增长”或者大幅削减。当级地方政府还得暂停土地出让收入的各项政策性计提,土地出让收入扣除成本性支出后应全部用于还债。必要的时候,还可以处置国有股权等政府资产用于还债。强化了地方政府归还债务的责任。关键点在于与地方政府切身利益挂钩。

  同时,根据《预案》,只要发生四级以上的地方债风险事件,就要适时启动债务风险责任追究机制,不仅依法追究本届政府任内相关责任人的行政责任,还明确规定政府主要领导同志不得重用或提拔,对属于离任领导的责任也要依法追究。原来地方政府通过各种方式举债,处在一种“软约束”状态。而地方债管理形成“闭环”后,明确了责权利,强化了上级政府的责任,更重要的是将领导责任写入了方案。关键在于落实再落实。

  确实存在个别地区超警戒线:100多个市本级、400多个县级的债务率超过100%,少数省份债务率也已超过100%

  这里面需要强调两点:一是既然中央不再兜底,采取谁的孩子谁抱走,中央相关经济部门不应再强行要求置换,不要再下达发债指标任务。二是不兜底要彻底,包括对银行业等金融机构购买地方债等在内的债务一定要打破刚性支付。对于地方债要在债务端与债权端两头约束,使发债量力而行,谨慎再谨慎;使购债方即债权人树立起风险意识,不敢随便购买地方债,而是根据风险程度来权衡自己的购买行为。使得债务端与债权端都受到约束。

(责任编辑:DF064)

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